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“國以農為本，農以種為先”。種子是農業(yè)科技的“芯片”，是確保國家糧食安全和重要農產品供給的基石。我國從1982年到1986年連續(xù)五年，2003年到2022年連續(xù)19年，共計24年出臺了24個關于“三農”的中央一號文件，據(jù)統(tǒng)計，24年的中央一號文件中，除了有兩年沒有提到種業(yè)外，有22年都對種業(yè)發(fā)展做出了政策安排。沒有提到種業(yè)發(fā)展的兩個一號文件中，一個是關于稅費改革的專門性文件，另一個是關于水利改革的專門性文件。從歷年中央一號文件分析我國種業(yè)政策的變遷與趨勢，可以透視出我國整個農業(yè)農村政策的走向。
一、歷年一號文件關于種業(yè)政策的一貫主題
從歷年中央一號文件看，我國有關種業(yè)政策的主題一直是國家糧食安全。自解放以來到家庭聯(lián)產承包責任制，我國一直沒有解決吃飽飯的問題，因此，糧食安全保障供給是新中國農業(yè)農村發(fā)展的頭等大事。1983年中央一號文件強調：“近幾年，根據(jù)決不放松糧食生產、積極發(fā)展多種經營的正確方針，……我國人口多耕地少，吃飯始終是第一位的大事”當年的種業(yè)政策是“培育優(yōu)良品種”。到2022年我國吃飽飯不成問題了，國家還是把牢牢守住保障國家糧食安全作為一條政策底線。強調：要“牢牢守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線?！?022年的種業(yè)政策是“大力推進種源等農業(yè)關鍵核心技術攻關。”由此可知，國家糧食安全一直是中央一號文件關于種業(yè)政策目標的重心。
糧以種為先。將糧食安全作為國家種業(yè)政策的主題，這是我國的基本國情決定的。我國是人口大國，但是我國的人均耕地資源少，因此，只能向良種要產量，依靠國家種業(yè)政策鼓勵良種繁育和良種推廣，以此增加單位面積的產量來保障國家糧食安全。同時，將糧食作為國家種業(yè)政策的主題，這也是種業(yè)科技發(fā)展的必然。好糧要好種。國家糧食安全的源頭是種業(yè)安全，因此，我國的種業(yè)政策一直支持種子科技創(chuàng)新，支持重大種業(yè)創(chuàng)新工程和平臺建設，著力為國家糧食安全打好源頭基礎。當前，國際種業(yè)技術“卡脖子”危及到種業(yè)安全進而影響國家糧食安全。因此，我國種業(yè)安全隨著國家糧食安全的戰(zhàn)略變化而上升到國家安全的戰(zhàn)略高度，但中央一號文件種業(yè)政策國家糧食安全的主題更加明確。
二、歷年中央一號文件關于種業(yè)政策的兩次變遷
從我國24個中央一號文件看，種業(yè)政策關注側重點的變化，經歷了兩次明顯的變遷。即從良種推廣繁育到生物育種重大專項、從生物育種重大專項到種業(yè)安全。
1.從良種推廣繁育到生物育種重大專項變遷（1982-2015）。農作物種子是農業(yè)增收的重要源泉。在2021年1月12日中國農科院舉行的新聞發(fā)布會上，中國農科院萬建民副院長介紹，良種對糧食增產貢獻率已超過45%。從1982年到2007年的一號文件看，這段時期我國種業(yè)政策主要是關于推進種業(yè)的良種繁育、良種推廣種植的政策。如1982年鼓勵“培育優(yōu)良品種”,1986年鼓勵“著重發(fā)展適用于我國農業(yè)的新品種”，2004年支持“在小麥、大豆等糧食優(yōu)勢產區(qū)擴大良種補貼范圍”，2005年“繼續(xù)實施“種子工程”“畜禽水產良種工程”“搞好大宗農作物、畜禽良種繁育基地建設和擴繁推廣。”
2008年7月9日的國務院常務會議上，審議并原則通過了轉基因生物新品種培育科技重大專項。轉基因生物新品種培育科技重大專項，其目標是要獲得一批具有重要應用價值和自主知識產權的基因，培育一批抗病蟲、抗逆、優(yōu)質、高產、高效的重大轉基因生物新品種。自這一專項出臺后，我國一號文件的種業(yè)政策重點轉入了對生物育種專項的政策關注。如2008年一號文件指出：“啟動轉基因生物新品種培育科技重大專項，加快實施種子工程和畜禽水產良種工程?！?009年一號文件要求“加快推進轉基因生物新品種培育科技重大專項”。2010年要求“切實把農業(yè)科技的重點放在良種培育上，加快農業(yè)生物育種創(chuàng)新和推廣應用體系建設”。2015年要求“繼續(xù)實施種子工程，推進海南、甘肅、四川三大國家級育種制種基地建設。加強農業(yè)轉基因生物技術研究、安全管理、科學普及”。盡管我國種業(yè)政策重點轉向抓生物育種重大項目，但是項目的主要目標是培育良種、提高生物育種能力，確保國家種業(yè)科技達到國際水平。
2.從生物育種重大專項到種業(yè)安全變遷（2016-）。從2016年開始，我國種業(yè)政策進入了確保種業(yè)安全的新階段。2016年的中央一號文件要求 “大力推進育繁推一體化，提升種業(yè)自主創(chuàng)新能力，保障國家種業(yè)安全”。2020年中央經濟工作會議提出，要“開展種源‘卡脖子’技術攻關，立志打一場種業(yè)翻身仗”。2021年一號文件要求“打好種業(yè)翻身仗”。2021年國家出臺的《種業(yè)振興行動方案》要求必須把民族種業(yè)搞上去，把種源安全提升到關系國家安全的戰(zhàn)略高度，集中力量破難題、補短板、強優(yōu)勢、控風險，實現(xiàn)種業(yè)科技自立自強、種源自主可控。2022年要求 “大力推進種源等農業(yè)關鍵核心技術攻關”。當前，在發(fā)達國家技術“卡脖子”的制裁與打壓下，我國種業(yè)已經意識到“卡脖子”的風險，促使我國種業(yè)政策更加注重種業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性和安全性問題。
我國中央一號文件種業(yè)政策的兩次變遷是一個有機聯(lián)系的過程，種業(yè)政策的一貫重點是良種繁育與推廣，一貫的目標是確保國家糧食安全和主要農產品有效供給。因此，整體來看，中央一號文件的種業(yè)政策既是連續(xù)的，又是一個逐漸變化和逐漸完善的過程。
三、歷年中央一號文件種業(yè)政策的三大特征
縱觀歷年中央一號文件關于種業(yè)政策的發(fā)展變遷，我國種業(yè)政策呈現(xiàn)如下三大特征：
特征一：以種業(yè)科技創(chuàng)新為主要內容。縱觀我國一號文件，都把種業(yè)政策歸屬在農業(yè)科技這一塊，強調以種業(yè)科技創(chuàng)新為主發(fā)展種業(yè)，把種業(yè)科技創(chuàng)新作為現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的基礎支撐，這是我國種業(yè)政策與農業(yè)科技創(chuàng)新融合的特征，這說明我國種業(yè)一直是農業(yè)科技的核心部分，在農業(yè)科技創(chuàng)新中一直具有“芯片”的主導地位。經統(tǒng)計，22個有種業(yè)政策的一號文件中，單獨提出種業(yè)政策的文件只有4個，其中2005年強調要 “加大良種良法的推廣力度”。2012年強調“著力抓好種業(yè)科技創(chuàng)新”。2016年提出“快推進現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展”。2021年提出“打好種業(yè)翻身仗”。除此之外，有18個一號文件都是把種業(yè)科技創(chuàng)新作為農業(yè)科技創(chuàng)新的主要內容提出相應的政策支持。
特征二：以種子增產增收為重點要求。糧食安全要增產增收，我國種業(yè)政策一直以鼓勵和支持種子增產增收為重點。因此，我國當前種業(yè)做得最好的是增產增收的種子，高質量的優(yōu)質種子比較少。例如，我國繁育出來的糧食種子，其性狀大多是增產的種子，袁院士的雜交水稻就每畝達到了1000多公斤，成為目前世界上產量最高的水稻品種。但是在增產增收的種子政策導向下，我國優(yōu)質品種發(fā)展一度被忽視了，導致我們今天超市里質量好價格最高的稻米大多是國外進口的，這與歷年種業(yè)政策重視增產導向不無關系。當然，作為人口大國，我國對種業(yè)要求增產增收，滿足人們吃飽的消費需求是對的。但是，今天種業(yè)科技國際競爭加劇，社會消費升級，因而我們的種業(yè)政策不得不關注種業(yè)安全問題。
特征三：以糧食種業(yè)發(fā)展為優(yōu)先保障。作為農業(yè)大國，吃得飽不挨餓是我國農業(yè)發(fā)展的基本需求，我國從“以糧為綱”的農業(yè)政策開始，一直重視糧食的保障供給。因此，我國歷年一號文件的種業(yè)政策以糧食種業(yè)為優(yōu)先保障的特征也很明顯。我國一號文件重視糧食種業(yè)的發(fā)展，對糧食種業(yè)的支持比較多，一般稱“種子”就是指農作物種子，實際政策執(zhí)行中也優(yōu)先糧食等大宗糧食種子發(fā)展，優(yōu)先保障糧食種業(yè)發(fā)展成為我國種業(yè)政策的顯著特征。因此，我國糧食種子取得的成就也最多。例如，我國在世界上叫得最響的是雜交水稻種子，我國主要糧食種子的自給率已經達到了95%。但是，我國糧食種業(yè)優(yōu)先的政策特征，也造成了我國對于畜禽、水產、蔬菜、花卉等種子重視不足的問題，影響了我國種業(yè)結構的優(yōu)化。糧食種業(yè)發(fā)展為先的特征，導致“不同農作物品種間供需矛盾突出，主要表現(xiàn)為以玉米、雜交水稻為代表的農作物種子連年過剩已成常態(tài)”。這一問題已經成為我國種業(yè)政策必須糾偏的重點。
四、中央一號文件關于種業(yè)政策發(fā)展的五大趨勢
當前，我國進入了新發(fā)展階段面臨百年不遇的大變局。在這個大變局中，科學技術、制度創(chuàng)新、大國博弈三大變革日漸激烈，特別是大國博弈的變革中，帝國主義新的全球戰(zhàn)略激發(fā)技術“卡脖子”的全球動蕩，種質資源“卡脖子”將成為全球變局中的籌碼。因此，我國關于種業(yè)發(fā)展的政策也據(jù)此在發(fā)生相應的變化。根據(jù)我國歷年一號文件關于種業(yè)的政策變化推測，我國種業(yè)政策的發(fā)展將會呈現(xiàn)如下五大趨勢：
1.更加重視種業(yè)安全的戰(zhàn)略作用。種業(yè)是一種源產業(yè)，是許多產業(yè)之母，天生是一種戰(zhàn)略性綜合產業(yè)。新發(fā)展階段我國糧食安全和保障供給是人口大國的重中之重，種業(yè)安全的基礎作用和戰(zhàn)略作用將會日益增強?？倳浺恢睆娬{：“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中?！敝匾暭Z食安全必然重視種業(yè)安全。近年來，特別是種源“卡脖子”問題上，我們已經吸取了手機“芯片”的深刻教訓。2016年一號文件提出 “提升種業(yè)自主創(chuàng)新能力，保障國家種業(yè)安全”，2017和2918年一號文件都強調“提升種業(yè)自主創(chuàng)新能力”確保種業(yè)安全，2021年要“打好種業(yè)翻身仗”，等等。未來，我國將在種源“卡脖子”技術攻關方面，進一步聚焦我國種業(yè)自主科技創(chuàng)新與發(fā)達國家的差距和不足，重點研發(fā)不依賴受體基因型的高效遺傳轉化體系和新一代雜種優(yōu)勢利用技術等育種關鍵技術，從而保障國家種業(yè)的自主性和安全性，提高種業(yè)安全的可控性。
2.更加重視科技創(chuàng)新對種業(yè)的核心作用。科技創(chuàng)新是種業(yè)發(fā)展的基礎，我國種業(yè)政策一直強調種業(yè)科技創(chuàng)新。自2008年啟動轉基因育種重大專項以來，我國種業(yè)政策一直以種業(yè)科技創(chuàng)新作為重點，特別是近年以來，對種業(yè)科技創(chuàng)新、自主知識產權進一步強調，推進了一系列重大科技項目，種業(yè)科技創(chuàng)新得到國家政策的高度重視。2021年一號文件強調“加快實施農業(yè)生物育種重大科技項目。深入實施農作物和畜禽良種聯(lián)合攻關”。2022年一號文件重點強調種業(yè)科技創(chuàng)新，提出“要推進種業(yè)領域國家重大創(chuàng)新平臺建設”“啟動農業(yè)生物育種重大項目”“ 加快實施農業(yè)關鍵核心技術攻關工程，實行‘ 揭榜掛帥’‘部省聯(lián)動’等制度，開展長周期研發(fā)項目試點”。由此可以預測，我國未來種業(yè)政策會加快支持種業(yè)數(shù)字化轉型，會針對生物育種原創(chuàng)性成果不足、重大基因缺乏等瓶頸問題進行重點突破，把大型種業(yè)科技創(chuàng)新平臺建設，大型種業(yè)聯(lián)合攻關項目作為重點進行政策支持，進一步推進種業(yè)創(chuàng)新的高、精、尖程度。
3.更加重視種業(yè)知識產權保護。知識產權保護在我國種業(yè)領域是從無到有的一個發(fā)展過程，我國種業(yè)知識產權保護的歷史不長，種業(yè)知識產權保護一直沒有得到足夠的重視。農業(yè)部頒布的《農業(yè)知識產權戰(zhàn)略綱要（2010-2020年）》開始了我國農業(yè)知識產權保護的新時代。種業(yè)知識產權保護既保護種業(yè)權益，也激勵種業(yè)創(chuàng)新，同時也是保護種業(yè)國際競爭、防止國際壟斷的現(xiàn)代世界通行制度。我國未來種業(yè)政策將進一步加強種業(yè)知識產權保護，健全激勵創(chuàng)新的知識產權保護制度，建立實質性派生品種制度，積極鼓勵并幫助種業(yè)企業(yè)維權，嚴厲打擊假冒侵權違法行為，為企業(yè)營造良好外部環(huán)境。我國2021年和2022年的一號文件，都明確提出了加強種業(yè)知識產權保護的政策要求，這不僅是我國種業(yè)發(fā)展的要求，也是種業(yè)走向國際市場的重要趨勢。因此，種業(yè)知識產權保護將會越來越受到一號文件種業(yè)政策的重視。
4.更加重視種質資源保護與開發(fā)利用。種質資源是種業(yè)科技創(chuàng)新和發(fā)展的物質基礎，是充分挖掘作物高產、高抗和營養(yǎng)高效等重要基因和性狀的前提條件。種質資源是種業(yè)發(fā)展的源頭和材料，長久以來，我國種質資源保護并不得力，一些珍貴的種質資源自然喪失或人為丟失很嚴重，嚴重影響了我國種業(yè)的未來發(fā)展。近年來，隨著我國種質資源的不斷消失和發(fā)達國家間對種質資源爭奪的愈演愈烈，我國對種質資源引起了高度重視。2020年一號文件要求“實施國家農業(yè)種質資源保護利用工程”，2021年一號文件要求“加強農業(yè)種質資源保護開發(fā)利用，加快第三次農作物種質資源、畜禽種質資源調查收集，加強國家作物、畜禽和海洋漁業(yè)生物種質資源庫建設”，2022年一號文件要求“大力推進種源等農業(yè)關鍵核心技術攻關。加快推進農業(yè)種質資源普查收集，強化精準鑒定評價”。我國有全球第二大農作物種質庫，保存著超過52萬份農作物種質資源，這是我們種業(yè)的寶貴遺產和財富。未來在種質資源保護和利用方面將更加強化收集保護，挖掘優(yōu)異資源、突破關鍵技術、創(chuàng)制戰(zhàn)略種質等方面，中央一號文件將繼續(xù)強化政策支持。
5.更加重視生物育種商業(yè)化應用。生物育種是種業(yè)科技創(chuàng)新的核心，我國于2008年一號文件重視生物育種以來，一直在抓生物育種的重大工程和創(chuàng)新研究。我國“十四五”規(guī)劃已將“生物育種”作為國家戰(zhàn)略科技力量。當前，生物育種成為我國育種的核心。但是，我國當前對生物育種特別是轉基因種子的商業(yè)化很謹慎，審查制度很嚴格，因而我國生物育種商業(yè)化進程緩慢。但生物育種商業(yè)化已經成為國際潮流，也是種業(yè)科學技術創(chuàng)新的大趨勢，隨著生物育種技術的成熟和轉基因安全性逐漸穩(wěn)定，國家必將有序推動生物育種技術的商業(yè)化應用，生物育種商業(yè)化也會逐漸得到種業(yè)政策的關照。“2020年以來我國在種業(yè)發(fā)展方面的政策頻出，包括轉基因安全性狀的公示與證書發(fā)放、加大對非法轉基因的打擊力度、修訂法律法規(guī)，為未來轉基因種子的商業(yè)化創(chuàng)造了法律條件?！蔽覈N業(yè)政策將繼續(xù)支持生物育種綜合創(chuàng)新，穩(wěn)步推進生物育種的商業(yè)化應用也將成政策趨勢。